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全省首部山体保护地方性法规能保护好江门市区山体吗?

2017-03-30 10:43 来源:江门日报 赵可义

  29日下午,省人大常委会全票通过了《江门市市区山体保护条例》,成为我省首部有关山体保护的地方性法规。可以说,《条例》作为地方性法规可以弥补规范性文件的不足。那么,被寄予厚望的《条例》能保护好市区山体吗?当然,《条例》的实效有待时间去检验,但我们可以从《条例》诞生的过程,从中了解条例制度设计的科学性、合理性,以此“把脉”《条例》的实效。

  人大监督力度空前

  6年前,市人大代表一份有关山体保护的建议引起市人大常委会的高度重视。

  “那几年,不少山体被随意破坏、铲平,发展大片大片的房地产,盖起一幢幢高楼大厦。多好的山水啊,不能再被破坏了。”在2011年召开的市十三届人大六次会议上,市人大代表、市机动车排气污染监测中心环保工程师王宇霞提交了《关于加强江门市区绿色山地保护的建议》,如今谈及当时提建议的初衷,她仍有些激动。

  正是在这一年,市人大常委会将该建议列为重点建议来督办,对市区山体水域的保护进行连续三年监督,力度可谓空前。

  在市人大常委会监督下,市政府于2013年出台《江门市区山体保护与利用管理规定》(以下简称《管理规定》),还编制了《江门市区山体保护与利用规划》(以下简称《规划》)。通过对市区山体的地形地貌、植被情况等方面的梳理、评估,确定纳入保护范围的山体186座,面积约145平方公里,约占现状山体总面积的97%。

  市城乡规划局局长林健生表示,《管理规定》及《规划》实施以来,市城乡规划局在审查控制性详细规划及相关专项规划中以此为依据,规范了山体利用的审批条件和审批程序,严格控制列入保护范围内山体的开发建设,从源头上避免了随意破坏和利用山体的行为。例如,在江门大道建设方案中金钟山的利用问题上,市城乡规划局严格按照《管理规定》的要求,修改原设计方案,并报市政府批准后实施。

  林健生表示,“通过前期相关调研数据及配套文件出台,为江门山体保护立法工作奠定了坚实的基础,保障了立法内容的科学性。”

  提升《规划》刚性

  2015年5月,江门开始行使地方立法权,为顺应民意,将山体保护列为首批地方立法项目。

  从去年9月开始,到同年12月,市人大常委会三次审议《条例(草案)》。在此期间,市人大常委会广泛征求意见,反复调研、讨论、论证,并开展表决前评估。

  在条例审议时,不乏争论之声。《条例(草案)》最大分歧是保护指向性问题:是保护好《规划》,提升《规划》刚性,还是保护市区的山体及与之相关自然景观、人文景观等?市人大常委会城建环保工委承担《条例(草案)》初审,该工委主任宋强认为,《条例(草案)》保护指向应清晰,保护范围不宜过宽。

  尽管存在争议,但对提升《规划》的刚性,市人大常委会相关工委、专家达成一致。

  最终,为提升《规划》的刚性,《条例(草案)》作了四个方面的制度设计:一是明确《规划》编制的规范要求。二是明确《规划》编制的程序要求。三是明确纳入《规划》的山体范围。规定将风景名胜区、森林公园及饮用水水源保护区内的山体等纳入《规划》。四是明确《规划》的效力。规定任何单位和个人不得擅自改变《规划》,并对可修改的相关情形进行列举。

  市人大常委会法工委主任余志坚认为,《条例》有明确的目的性和针对性,主要重点在于令《规划》更有刚性,对《规划》编制、修改、程序进行明确;先把市区山体保护起来,禁止对山体的无序开发、乱采、乱挖行为。

  怎样才能“管得住”?

  《条例》明晰了市、区、镇三级政府职责及部门职责,既然职责清晰,怎样才能“管得住”?江门立法咨询专家、五邑大学政法学院副教授牟爱华认为,《条例》建立了山体保护责任单位制度和签订了山体保护责任书制度,明确了山体权属单位或者管理单位,及其山体保护责任和义务。同时,对权属单位和管理单位,以及多个权属单位存在责任主体竞合的情形作出了明确具体的规定。

  《条例》还创设了重点山体保护制度。为加强市区山体分类管理工作,《条例》规定山体保护规划编制要根据山体的系统性、功能性及景观性等特征进行分析评估,甄选部分山体作为重点保护山体。重点保护山体划定禁止建设区和限制建设区,禁止建设区内不得开发建设,限制建设区内不得建设与山体规划功能配套设施无关的项目。

  市城乡规划局总工室主任陈静表示,《条例》除了清晰部门职责,还明确了禁止山体破坏行为,并设立了罚则。《条例》对法律责任进行了分类设定:一是规定了各级人民政府及相关主管部门违反《条例》有关规定的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应追究的责任。二是明确了单位和个人违反《条例》有关规定的,应当承担的法律责任。

编辑: 潘伟珊
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